De acuerdo con lo definido por la Superintendencia Nacional de Salud[1], La planeación surge de la preocupación por tomar decisiones hacia el futuro; es útil para entidades públicas y privadas en su conjunto o para sus áreas funcionales y dependencias. Las organizaciones pueden planear de manera explícita o tácita, buscando minimizar las influencias que puedan desviarlas de alcanzar sus objetivos.
La planeación es el proceso transparente, comprensible y participativo para tomar decisiones sobre la distribución de recursos que son insuficientes para satisfacer todas las necesidades de la población. La planeación puede tener dos orientaciones: a) Manejar lo cotidiano mediante herramientas para la implementación de tareas rutinarias como el uso de cronogramas. b) Transformar lo cotidiano para alcanzar objetivos explícitos en el futuro a través del uso eficiente y apropiado de recursos, disponibles. Esta orientación puede manifestarse en diferentes aproximaciones o enfoques: - Enfoque de solución de problemas: se parte de un problema y sus posibles soluciones según las condiciones econó- micas, ideológicas, políticas. - Enfoque de planeación estratégica y operativa: se define una situación ideal a largo plazo que se expresa en planes estratégicos o indicativos y se despliega en planes operativos más detallados con metas de corto plazo. El resultado del proceso de planeación es la formulación de un plan concreto[2].
La planeación facilita la sistematización de las actividades y la asignación y utilización eficiente de los recursos disponibles, estableciendo claramente los medios y los fines a seguir por cada una de las funciones administrativas[3].
La reforma del sistema de salud en Colombia obligó a replantear la organización y planificación de la salud pública en el país, en la medida que reorienta la responsabilidad de la salud pública de los hospitales hacia las autoridades territoriales. En ese sentido, con la Ley 10 de 1990[4] y la Ley 60 de 1993[5] se inicia el fortalecimiento y la descentralización del servicio público en salud, así como el empoderamiento de las entidades territoriales y la Nación.
Con la expedición de la Ley 100 de 1993[6], se crea el Sistema General de Seguridad Social Integral, con el fin de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana. En este mismo camino, las entidades nacionales y territoriales están orientadas, de acuerdo con la Ley 152 de 1994 y la Resolución 5165 de 1994[7], a elaborar, aprobar, ejecutar, seguir, evaluar y controlar las acciones en un plan de desarrollo que involucra las orientaciones de los diferentes sectores sociales y del desarrollo territorial.
Posteriormente, fue expedida la Ley 715 de 2001[8], que define la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones y las competencias de las entidades territoriales en educación y salud, entre otras, y se establece la obligatoriedad de la Nación y de las entidades territoriales para priorizar, a partir de la situación de salud en el territorio, las acciones y elaborar un Plan de Atención Básica, con la participación de la comunidad y bajo la dirección del Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud.
Nótese como desde el contexto normativo, la Ley 152 del 15 de julio de 1994[9], contempló los principios generales de la planeación en Colombia que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en el tema. Es así como la citada norma señala en su artículo 2º que «La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo se aplicará a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden.»
Así mismo, el artículo 3º referido a los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación, establece en su literal j) el principio de proceso de planeación y lo define como « El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación…»
Por último, se tiene que el Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Salud y Protección Social de la época, mediante el Decreto 3039 de 2007[10] adoptó el Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010, integra el mandato constitucional del derecho a la salud bajo diversos enfoques conceptuales, con el objetivo de mejorar las condiciones de salud, bienestar y calidad de vida de la población colombiana; define las prioridades, los objetivos, las metas y las estrategias en salud, en coherencia con los indicadores de situación de salud, las políticas de salud nacionales y determina las responsabilidades en salud pública a cargo de la Nación, de las entidades territoriales, y de todos los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que se complementan con las acciones de los otros sectores, definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los planes de desarrollo territorial.
Todo lo anterior implicaba adoptar la metodología para la elaboración, la ejecución, el seguimiento, la evaluación y el control del Plan de Salud Territorial y de las acciones que integran el Plan Nacional de Salud Pública a las intervenciones colectivas a cargo de las entidades territoriales, lo que sin duda conlleva la labor de planeación a fin de fortalecer la acción coordinada del Estado, las instituciones y la sociedad para el mejoramiento de la salud y la creación de un ambiente sano y saludable que brinde servicios de mayor calidad, incluyentes y equitativos, con el objetivo de que el centro de todos los esfuerzos sean los residentes en el país.
A continuación, abordará la Sala el estudio concerniente a la aplicación del medio extintivo de prescripción en asuntos como el aquí debatido.
De la aplicación del fenómeno prescriptivo en asuntos donde se debate la reclamación de prestaciones sociales bajo la aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas.
Sobre el particular, la Sección Segunda de esta Corporación Judicial, en decisión unificadora de fecha 25 de agosto de 2016[11], se pronunció especialmente acerca de la aplicación de la prescripción extintiva del derecho en tratándose de procesos donde se debate el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció el vínculo contractual como contratista, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre formalidades.
En la citada providencia, esta colegiatura señaló lo siguiente, la cual se trascribe in extenso atendiendo la pertinencia y relación directa con las inconformidades plantadas en el recurso de apelación propuesto por la parte actora:
«(…) 3.3.1 La prescripción del derecho reclamado. Prima facie, se tiene que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 prevé el fenómeno de la prescripción del derecho, en los siguientes términos:
“Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.
Asimismo, el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del anterior, en el artículo 102 preceptúa:
“Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.
Por su parte, la sección segunda de esta Corporación[12] ha precisado que “…la prescripción se define como la acción o efecto de ‘…adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones prevista por la ley’ o en otra acepción como ‘…concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo’[13]”.
En este orden de ideas, si bien en virtud del artículo 53 de la Constitución Política[14] los beneficios laborales mínimos de los trabajadores comportan carácter irrenunciable, el legislador ha previsto la prescripción extintiva de esos derechos, fundamentalmente con el propósito constitucional de salvaguardar la seguridad jurídica en relación con litigios que han de ventilarse ante los jueces frente a la inactividad del servidor de reclamar su pago oportunamente. Por lo tanto, para que opere el fenómeno prescriptivo se requiere que transcurra el interregno preestablecido durante el cual no se hayan realizado las correspondientes solicitudes.
(…)
6. Exequibilidad del artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968
Siendo los cargos efectuados por el actor, los mismos con relación a todas las disposiciones demandas, a esta Corporación no le resta sino acoger y hacer suyos los fundamentos ya expuestos en la presente providencia (numeral 5 de Considerandos) y que constituyen el precedente judicial plasmado en la Sentencia C- 072 de 1994. Con base en dichos presupuestos teóricos, esta Corporación declarará exequible la expresión “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible” contenida en el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, por los cargos analizados” (subraya la Sala).
Así las cosas, se itera, que el fenómeno jurídico de la prescripción encuentra sustento en el principio de la seguridad jurídica[15], en la medida en que busca impedir la perpetuidad de las reclamaciones referentes a reconocimientos de índole laboral, que pudieron quedar pendientes entre los extremos de la relación de trabajo al momento de su finalización, pues contrario sensu resultaría desproporcionada la situación en la que se permitiera que el trabajador exigiera de su empleador (o exempleador) la cancelación de emolumentos que con el trascurrir de los años implicarían un desmedro excesivo del patrimonio de este (en atención a las indemnizaciones o intereses moratorios que se podrían causar) y le impediría la conservación de los elementos probatorios tendientes a desvirtuar lo demandado…»
Tomado de la Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Fecha: 27 de abril de 2017.
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Expediente No.
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81001 23 33 000 2012 00026 01 (0660-2014)
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[2] Ibidem.
[5] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
[6] "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones".
[7] Por medio de la cual se expiden los criterios, parámetros y procedimientos metodológicos para la elaboración y seguimiento de los planes sectoriales y de descentralización de la salud en los Departamentos y Distritos.
[8] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
[11] Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 5 de 2016, conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandando: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba), radicado No 23001-23-33-000-2013-00260-01(
[12] Consejo de Estado, sala plena contenciosa administrativa, sección segunda, subsección B, sentencia de 9 de mayo de 2013, expediente 08001-23-31-000-2011-00176-01 (1219-12), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.
[13] Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Primera Edición, Madrid 1992.
[14] “Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
(…)”.
[15] En similares términos, también se pronunció la Corte Constitucional, en sentencia T-084 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa, al afirmar que “En primer lugar respecto de las finalidades de la interpretación, podría decirse que son esencialmente dos: la seguridad jurídica y la recta administración de justicia. Efectivamente, tanto la doctrina universal como la jurisprudencia colombiana han señalado, por una parte, que la prescripción extintiva de las acciones persigue garantizar la seguridad jurídica, entendida como la orden que deben cumplir las autoridades de la República de evitar que permanezca abierta indefinidamente la posibilidad de someter los conflictos sustanciales ante los jueces…”.
